오랜 역사를 지내오면서 인류가 만든 정치제도는 매우 다양하고 나름대로의 장⦁단점이 있으나 통상적으로 민주주의가 가장 훌륭한 제도라고 이해된다. 대다수의 국가에서 시행되는 정치제도는 거의 민주주의를 표방하지만 민주적 요소와 절차를 갖추지 못한 제도를 민주주의라고 인정하기는 곤란하다. 인류가 지향해 온 민주주의는 인권보호와 언론 집회 결사의 자유, 직접 비밀 평등선거, 그리고 공정한 경쟁이 확보된 정당체제 등의 요소를 갖춘 제도를 의미하고, 대개는 대의제민주주의이며 직접민주주의 요소가 약간 도입되어 운영하고 있다. 우리가 인식하고 있는 지방자치는 민주주의에서 필수적인 요소로 간주된다.
지방자치는 말 그대로 스스로의 통치를 의미하나, 공식적인 언어로 정의하는데에는 많은 어려움이 있다. 지방자치의 역사와 배경 그리고 내용이 나라마다 다르므로 지방자치의 정의를 어렵게 한다. 일반적으로 지방자치는 민주적 절차에 의해 구성된 주민의 대표기구와 그에 대해 책임을 지는 집행기구, 그리고 주민의 직접참여에 의해 행사되는 것을 포함한다. 따라서 지방자치는 자치권능과 자치권능행사의 주체문제 그리고 국가와의 관계에서 국가체계를 떠나서는 존재할 수 없다.
지방자치는 지역단위의 정부를 필수요소로 하고 지역단위의 공적 권위를 갖는 정부를 지방자치단체 또는 지방정부라고 부른다. 현실에 있어서는 학자들이나 실무자들이 두 개념을 혼용하여 사용되지만 두 개념사이에는 분명한 차이가 있다. 지방정부를 지방자치단체의 하위개념이나 도구개념으로 볼 수도 있고, 동격으로 이해하면서 지방자치단체는 법적 지위를 가진 기구 그 자체를 의미하는 개념으로, 지방정부는 그러한 기구의 활동을 나타내는 실체적이고 동태적인 개념으로 이해한다. 모든 제도는 긍정적인 면과 부정적인 면이 있어 양면성을 가지고 있다. 특히 행정에서 중요시하는 민주성과 효율성의 면에서 더욱 그러하다. 우리나라는 해방이후 민주주의 도입과정과 지방자치의 발전과정에서 많은 시행착오와 헌정중단 등의 시행착오를 거치면서 지방자치는 민주화의 필수적 과정으로의 인식이 매우 강하다. 지방자치가 민주주의에 긍정적으로 인식되는 요인은 주로 중앙집권에서 수반되는 자유평등권 상실의 방지와 권력은 가능한 분산하여 특정세력이 장악하지 못하여야 한다는 것과 민주주의의 확대를 위한 제도이며, 정치기구를 구성하는 구성원들에게 올바른 참여기회를 확대하고 보장하는 도구로 이해되기 때문이다.
역으로 지방자치가 민주주의에 부정적으로 인식되는 경우는 실질적으로 참여기회를 확대하여도 참여가 높지 않아 투표율이 현저하게 낮고 특히 저교육 저소득계층에 심각한 문제가 있고 중산층에 편향된 결과를 보여주고, 지방자치가 보장되어도 민주적 자치가 이루어지지 못하고 지역사회 소수엘리트에 의해 소수의 전제(minority tyranny)의 사례가 있고, 지역사회가 동일한 이해관계를 가지는 사람들로 구성되는 경우 이들 다수가 소수의 기본권을 무시하는 사례가 있어 민주주의에는 역행하기도 한다.
또한 지방자치가 정치행정체제의 효율성을 제고할 것이라는 인식 또한 민주성과 같이 논란이 많다. 우선 지방자치가 지방정부가 지역사회의 문제나 행정수요에 신속하게 반응하고, 지방정부가 정책이나 행정문제에 보다 정확하게 대응하므로 정보왜곡의 현상을 줄이고, 주민참여를 확대하여 책임성과 능률성을 향상시키고, 분권에 따른 동일한 시행착오를 줄일 수 있다는 면에서 효율성을 높일 수 있다.
반면에 지방자치는 절차의 복잡성에 따라 의사결정과정에서 장애가 있고, 자치단체의 관할구역을 넘어서는 문제에 대한 해결의 어려움이 따르고, 자방정부간의 주로 재정력 격차에 의한 균등한 행정의 문제가 발생하며, 지역이기주의에 수반되는 규제행정이 약화될 수 있고, 지방정부의 재정적 행정적 역량의 부족으로 비효율이 나타나고 선출직 공직자들의 표를 의식한 선심성 행정이 높아질 수 있다.
홍석완 한국외국어대학교 행정학과 겸임교수
