안성, 어디로 갑니까? - 마무리 이야기, 지방자치와 주민자치

김학영 (경기지방정책연구소 소장)

 

다시 돌아온 선거의 시간

서울시장, 부산시장을 보궐선거로 다시 뽑기 위한 공식선거운동이 시작되었습니다. 이제 전국 방방곡곡은 이번 보궐선거를 시작으로 내년 3월의 대통령선거와 6월의 전국동시지방선거까지 가는 ‘롤러코스터’ 위에 오르게 됩니다. 선거는 ‘민주주의의 꽃’이요 ‘축제’라고 하는데, 우리는 선거를 두고 참 많은 일을 겪어 왔습니다. 선거의 바람이 안성이라고 그냥 지나가지는 않겠지요?

우리나라와 같은 현실에서는 대통령선거가 참 중요하지만, 내년 6월 1일에 실시될 지방선거도 못지 않게 중요한 일입니다. 연속기고의 마지막 이야기를 무엇으로 할까 고민하다가 ‘자치(自治)’이야기를 해야겠다는 생각을 했습니다. 1991년부터 지방의회를 다시 부활시켰고, 1995년부터는 자치단체장도 지방의회와 함께 전국이 동시선거로 선출하고 있습니다. 내년이면 벌써 제8회 동시지방선거가 됩니다.

 

지방자치, 왜 하나요

현재 우리나라의 헌법은 1987년 9차 개헌을 통해 개정되었고, 제8장에 ‘지방자치’에 대한 117조와 118조의 규정을 두고 있습니다. 헌법에 언급한 내용은 비교적 간단합니다. ‘지방자치단체를 둔다’, ‘지방의회를 지방자치단체에 둔다’, ‘자세한 것은 법률로 정한다’라는 정도의 내용입니다. 지방자치를 하는 이유를 헌법에서는 자세하게 언급하고 있지 않습니다. ‘지방자치’에 대한 법률인 ‘지방자치법’을 보면 그 목적을 다음과 같이 규정하고 있습니다.

제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영, 주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항과 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.

내년 1월 13일부터 시행될 개정된 ‘지방자치법’입니다. 여기에는 눈에 띄는 낱말이 보입니다. ‘민주적’, ‘능률적’, ‘균형발전’입니다. ‘중앙정부에 집중되어 있는 권한을 지방에 나눠주면, 지방행정이 민주적이고 능률적으로 이뤄지고, 지역 균형발전을 통해 대한민국이 발전하게 된다’, 뭐 대충 이런 말로 읽힙니다. 우리나라에 지방자치제가 부활되고 지금 민선 7기까지 해왔는데, 이 법이 밝히는 목적에 어느 정도 부합한다고 느껴지십니까?

 

자치(自治), self-government

세계적으로 ‘자치(自治, self-government)’를 대체로 어떻게 생각하는지도 한번 알아보겠습니다. ‘세계지방자치선언(World Wide Declaration of Local Self-Government, 1993, International Union of Local Authorities)’이라는 것을 보면, ‘지방정부가 주민의 이익을 위해 공공사무를 자기책임 아래 처리하는 권리와 의무를 가지는 것’이라고 선언하면서 ‘자치권의 행사는 민주적 절차에 의해 구성된 주민의 대표기구나 주민의 직접적인 참여에 의해 이루어져야’ 한다고 이야기 하고 있습니다. 이런 내용은 유럽의 ‘유럽 지방자치 헌장(European Charter of Local Self-Government, 1985, Council of Europe)’의 내용도 크게 다르지 않습니다.

주목하는 대목이 있습니다. 첫째는 ‘민주적 절차에 의해 구성된 주민의 대표기구’, 둘째는 ‘주민의 직접적인 참여’라는 부분입니다. 특정한 지역의 주민들이 민주적인 절차에 의해 구성한 의회와 지방정부가 지방자치의 주된 ‘주어’ 역할을 합니다. 그러면서도 굳이 강조해서 언급하는 것이 ‘주민의 직접참여(direct citizen participation)’입니다. ‘주민의 직접참여를 배제해서는 안 된다’라고 하거나, ‘주민의 대표기구’뿐만 아니라 ‘주민의 직접참여에 의해 자치권이 행사되어야 한다’는 것이 ‘지방자치(地方自治, self-government)’의 중요한 내용입니다. 다행스럽게도 개정된 우리 ‘지방자치법’에도 전에 없던 ‘주민의 지방자치행정 참여’라는 내용이 목적으로 추가되어 있습니다.

 

지방자치(地方自治), 주민자치(住民自治)

저는 다시 부활되어 7기까지 시행되어 온 우리의 ‘지방자치(地方自治)’는 ‘입법권’, ‘재정권’, ‘주민자치회’와 같은 부분, 심지어는 주민의 대표기구를 부르는 이름에 이르기까지 아직 부족한 점들이 많지만, 무엇보다도 주민의 직접적인 참여가 제한적이거나, 형식적이라는 면이 제일 아쉽습니다. 그냥 시·군·구에 옮겨놓은 중앙정부의 축소판, 미니어처에 불과하다는 비판도 크게 지나치지 않을 겁니다.

우리의 헌법은 ‘대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’라고 규정하고 있습니다만, 잘 아시다시피 여기에서 말하는 ‘국민’은 살아서 숨 쉬는 개개의 ‘사람’이 아닙니다. 그냥 추상적인 개념입니다. 이 점을 비판하는 학자들도 적지 않습니다.

우리나라를 비롯하여 대부분의 나라에서 채택하고 있는 이 ‘국민주권론’이라는 것은 본래 국민의 직접적인 참여를 ‘불가능하다’라고 생각하고, 당연 ‘대의제’를 근본으로 하여서 ‘국민소환’, ‘국민발안’, ‘국민투표’와 같은 일부 직접민주주의적인 제도로서의 보완을 형식적으로 규정하고 있습니다.

지방자치의 경우에는 지방자치법에 주민이 조례의 제·개정을 청구하거나, 지방자치단체의 장이나 의원을 소환하거나, 지방자치단체장이 주민투표에 붙일 수 있도록 하고 있습니다만, 중앙정부의 경우에는 그조차도 대통령이 판단해서 ‘국민투표’에 붙일 수 있다는 규정만 두고 있을 뿐입니다.

 

스스로 다스릴 능력이 없다

중앙정부의 운영에 국민의 직접적인 참여를 열어놓지 않고 있는 것에 대해서는 여러 이유로 지지할 수도 있고, 또 여러 이유로 비판을 할 수도 있겠지만, 가장 중요한 이유는 중앙정부 수준에서 이 많은 사람이 직접 참여하는 것은 기술적으로 가능하지도 않다는 생각과 함께, 무엇보다 ‘개개의 국민은 그럴 능력이 되지 않는다’는 생각이 밑바닥에 깔려 있는 것입니다.

좀 더 심층에서의 비판도 가능하겠지만, 쉽게 말하자면 중앙정치는 진보와 보수를 떠나 ‘정치 엘리트’의 전유물이 되고, 국민은 그 의사결정에서 사실상 배제됩니다. 그러나 이런 식이라면, ‘자치정부’의 ‘지방자치’도 마찬가지로 ‘정치 엘리트’의 몫이 됩니다. 단지 무대를 여의도에서 지방으로 옮겨왔을 뿐입니다. 이른바 ‘그들만의 리그’이고, 경선과 본선 과정에서 표를 모아주는 들러리에 불과하게 됩니다. 지방자치를 해도 주민의 의사가 잘 반영되고 있다는 체감이 어렵고, 시·군·구에서까지 편을 나누어 정쟁만 하는 것으로 느껴지기 쉽습니다.

 

주민이 참여하는 지방자치

법률이나 현실을 보면, 주민이 ‘직접 스스로를 다스리는 일’에 좀 더 참여하는 것이 어렵습니다만, 기초자치단체에 따라서는 그동안 주민의 직접 참여를 위한 노력이 돋보이는 몇몇 지역들이 있습니다. 이런 노력들을 민선7기에 이르러서는 ‘시민참여’, ‘주민참여’ 등의 이름으로 따라서 도입해보는 곳들이 좀 더 많아졌습니다. ‘대표성’의 문제를 비롯하여 아직 제도적으로 완성되지 못한 면이 있지만, ‘주민참여’를 확대하기 위한 여러 자치단체의 계속되는 노력은 제도를 보완하고 완성도를 높이는 것은 물론 해당 지역 주민들의 참여역량을 높이는 데에도 의미가 큽니다.

안타깝게도 짧은 임기이지만, 민선 7기 시정을 계기로 안성시도 ‘시민참여’를 위한 조례도 만들고, 다양한 민관 거버넌스를 시도하고 있습니다. 기왕에 시작된 ‘주민참여’인 만큼, 안성시정도 민선 8기에서 더 다양한 노력이 내실 있게 추진되기를 바랍니다. 참여를 위한 시민들의 역량도 키우고, 행정과 의회는 다른 지역의 좋은 사례들에 대한 차분한 연구도 필요합니다.

끝으로 주민참여와 관련하여 꼭 생각해야 할 몇 가지를 이야기하고 싶습니다.

첫째는 빨리 주민참여의 성과를 내는 것을 ‘목적’으로 삼아서는 안됩니다. 아직은 성과를 내는 ‘주민참여’보다는 ‘주민참여’를 위해 행정과 주민 모두 배우고 훈련하는 것이 더 필요합니다.

둘째는 ‘주민참여’가 행정의 의사결정을 합리화해주는 ‘수단’이 되어서는 안됩니다. 행정에서 어떤 결정을 내릴 때 전통적으로 ‘규정’, ‘예산’, ‘전례’를 들어서 거부한다고 하는데, 정 반대로 ‘자문 위원회’나 ‘용역 결과’를 결정을 내리는 근거로 삼는 일이 많습니다.

현행 제도 내에서는 주민참여도 ‘자문 위원회’와 같은 틀을 통해서 실행되기 때문인지, 사실상 행정에서 무엇을 이미 결정하고서, 그 의사결정의 책임을 ‘시민참여위원회’, ‘주민참여위원회’에 돌리는 합리화 수단으로 활용하는 경우가 있습니다. 올바른 주민참여를 위해서는 바람직하지 않은 일입니다.

셋째는 행정과 주민이 함께 공부하고 또 고민하고 생각을 나눠야 합니다. 행정의 입장에서 ‘주민참여’는 또 하나의 ‘시어머니’가 될 수 있고, 반면 의회 입장에서는 선거를 통해 선출된 의회 권한을 적절한 절차 없이 침해하는 것으로 여길 수 있습니다. 그동안 주민참여의 모범사례라고 이야기하는 곳에서도 사실 ‘주민참여’에 대한 행정이나 의회의 불만이 없지 않습니다.

인도의 간디는 “어떤 좋은 정부도 자치정부를 대신할 수 없다.(Good government is no substitute for self-government.)”라고 말했습니다. 현대적인 의미에서 이 ‘자치정부(self-government)’ 이야기는 바로 ‘지방자치(local self-government)’에 그대로 옮겨서 이야기해도 좋을 것입니다.

안성이 가야 할 길을 ｢시사안성｣ 독자 여러분과 함께 생각해보고자 시작했던 연속기고를 이번 주로 마무리하려 합니다. 나눌 이야기가 더 많은데, 공부하는 학생이 된 까닭에 정기적으로 기고를 하는 것은 부득이 오늘로 매듭을 지어야 합니다. 부족한 생각이지만 어려운 우리 안성의 모습을 보며 안타까운 마음에 함께 나누어 보고자 노력해보았습니다. 고맙습니다.